安倍政権の公務員制度改革を斬る(後編)
このままでは猟官運動が盛んになる
――明治大学公共政策大学院教授 田中秀明

前回では、これまでの公務員制度改革の経緯を振り返るとともに、公務員の任免や昇進などの人事管理システムの特徴と問題点を整理した。後半の第2回では、今回の公務員制度改革の問題点を明らかにするとともに、霞ヶ関を変えるための改革案を示す。結論からいえば、新しい任免の仕組みでは、今以上に公務員の猟官運動が盛んになると危惧している。

今回の改革案のねらいと柱

たなか・ひであき
明治大学公共政策大学院教授
1960年生まれ。1985年、東京工業大学大学院修了(工学修士)後、大蔵省(現財務省)入省。内閣府、外務省、オーストラリア国立大学、一橋大学などを経て、2012年4月から現職。ロンドン・スクール・オブ・エコノミクス修士、政策研究大学院大学博士。専門は予算・会計制度、公共政策・社会保障政策。著書に『財政規律と予算制度改革』(2011年・日本評論社)、『日本の財政』(2013年・中公新書)。

 今回の公務員制度改革の目的について、稲田朋美担当大臣は、国会審議において、「内閣の重要政策に対応した戦略的人材配置を実現して、縦割り行政の弊害を排し、各府省一体となった行政運営を確保するとともに、政府としての総合的人材戦略を確立し、そして、私は、官僚の皆さんが一人一人、自分の仕事に誇りと責任を持って、省のためではなくて国益のために働く、国家国民のために働く、そういう公務員制度改革が急務であるというふうに考えております」(衆議院内閣委員会2013年11月22日)と述べている。

 目的や「よし」である。では、どうやって目的を実現するのか。改革の中身を概観しよう。改革は多岐にわたるが、柱となるのは、①幹部公務員の一元管理、②内閣人事局の設置、③内閣総理大臣補佐官・大臣補佐官の3点である。

 なかでも鍵となるのが、幹部公務員についての新しい任免システムである。法律では、「幹部職」と規定されているが、事務次官・局長・審議官クラスが対象で、霞ヶ関全体で約600人が対象となる(審議官の下には課長・企画官・課長補佐・係長などがある)。幹部職員となるためには、職務遂行能力をチェックする適格性審査をクリアしなければならない。そして、クリアした者は幹部候補者名簿に記載される。この名簿の中から、具体的なポストへの任命が行われる。

 任命権者、すなわち大臣が任命を行うが、その際、あらかじめ総理大臣及び官房長官と協議しなければならない。また、総理大臣・官房長官は、自ら考える候補者を特定のポストに就けるために、任命権者に協議を求めることができる。国家公務員法上、公務員の任免権を持っているのは大臣であるが、現在でも、次官や局長等の人事については、内閣の人事検討委員会に諮ることになっている。今回は、これを法的に総理大臣・官房長官・大臣の三者の協議により決定しようとするものである。

 それから、今回新たに規定されたのが、幹部職員の降任である。従来の仕組みでも降任が全くできなかったわけではないが、手続きが定められていないため事実上できなかった。当該の幹部職員が他の幹部職員に比べて職務実績が劣っていること、他の特定の者が任命された場合に当該幹部職員より優れた業績を上げることが十分見込まれること、転任させるべき適当な官職がないことなどの条件がいずれも満たされる場合、当該幹部職員を、その意に反して、直近下位のポストに降任させることができるようになる。

 そして、これらの幹部職員の一元管理に関する事務、それから国家公務員制度の企画・立案などの事務を行う組織として、内閣に内閣人事局が新設される。内閣人事局は、現在の総務省や人事院の関係部局の機能や人員を移管することによりつくられる。内閣人事局長は、総理大臣が内閣官房副長官(現在3名)から指名する者が就任する。初代の局長には、役所出身の杉山和博副長官が就任する見込みである。

恣意的な人事の懸念

 幹部職員についての新しい任免の仕組みを紹介したが、これがなぜ問題なのか。法案の国会審議において、菅義偉官房長官は、「今回の法案というのは、政府として総合的人材戦略を担う内閣人事局を新たに設置し、(中略)、そういう意味におきまして、官邸のリーダーシップを強める」(衆議院内閣委員会2013年11月27日)と述べている。官邸主導による幹部職員の人事は当然だと思うかもしれない。しかし、今回の改革によって、稲田担当大臣が述べるように、「官僚の皆さんが一人一人、自分の仕事に誇りと責任を持って、省のためではなくて国益のために働く、国家国民のために働く」ようになるのだろうか、我々は冷静に考えなければならない。

結論からいえば、新しい任免の仕組みでは、今以上に公務員の猟官運動が盛んになると危惧している。現在のところ、適格性審査や総理大臣等による三者協議の基準などは明らかにされていないが、それらが明確ではないと、大臣らの意向で幹部人事が決まることになる。公務員は、総理大臣・官房長官・大臣に自分を登用してほしいと依頼し、彼らのイエスマンになるだろう。民間からも大臣らに取り入る者が出てくる。ビジネスに直結するからだ。

 しばしば、年功序列ではなく、抜擢人事を行うべきとの意見を聞く。一般論では否定しないが、降格人事や抜擢人事は恣意的な人事と紙一重である。民主党政権や今回の安倍政権でも、一般職の長官・次官・局長といったポストに官邸筋の友人や特定の関係のある者が就いている。なぜあの人が高位のポストに就けるのか、多くのうわさを聞く。国家公務員法の建前からいえば、能力・業績を立証しなければならないが、そのような手続きが行われたとは聞いたことがない。

 幹部職員の任命方法については検討の経緯がある。国家公務員制度改革基本法の具体化を検討し改正法案への提言を行ったのは、国家公務員制度改革推進本部顧問会議であり、実は筆者もその検討に加わった。その報告書(2008年11月)は、「幹部候補者名簿はポスト毎に作成する。各ポストに対して2~3倍程度の候補者が掲載されている名簿とし、各人は、複数のポストに候補者として掲載され得ることとする方向で検討すべきである」と指摘している。ポストごとに数人の候補者をリストに載せるのは世界標準であるが、数百人規模の候補者名簿から大臣らが幹部職員を選ぶことになれば、大臣が「あなたは優秀だ」といえばよく、大臣が好き嫌いで幹部職員を選ぶことになる。

問題の本質は公務員の政治化にある

 こうした改革議論の背景にあるのが、政治主導のため大臣の任命権を強めるべきだという考え方である。また、大臣に対する公務員の応答性(主人の要求に対して従順に応えるという意味)を高めるために、政治任用すべきという意見も同様である。稲田担当大臣は、今までは局長などを降格できなかったが、新たな仕組みでは、「ほかの局長に比べて相対的に能力が劣っているにすぎない人を降任させて他の抜てき人事を行うことができる」(衆議院内閣委員会2013年11月27日)と述べている。だが、「相対的な能力」の差を客観的に証明できるだろうか。それがなければ、新たな幹部公務員制度は、一般職の地位を維持しながら、実質的には政治任用を行う仕組みとなるだろう(一般職、政治任用については前編を参照)。

 問題の本質は政治任用の適否というより、幹部公務員の政治任用、あるいは特別職化は、霞ヶ関の問題を解決できるかである。筆者は、霞ヶ関の問題は政策立案機能や組織のマネジメント能力の低下であると考えている。財政、年金、高速道路需要の推計の誤りなどに始まり、社会保険庁の消えた年金記録、農水省の汚染米、防衛省の調達汚職、例年会計検査院により指摘される無駄な支出など、実施面の問題も枚挙にいとまがない。こうした問題の根本的な原因は、公務員の専門性が軽視され、公務員が「政治化」していることである。ここでの政治化とは、与野党の国会議員との濃密な接触から政治的に強い影響を受けていること、公務員や省庁自身が自らの利害を持ちその追求を図っていること、そして曖昧な政官関係をさす。

 最近の大きな問題としては、福島第1原子力発電所の事故が挙げられる。国会に設置された事故調査委員会は、事故の根源的な原因として、規制当局が規制される東京電力に「虜」(とりこ)にされ、監視・監督機能が失われたことを挙げた。虜になったのは、危機管理意識の低さや専門性の欠如に起因する。公務員は、1、2年程度で人事異動を繰り返すため、専門性は身に付かず、規制される電力会社に頼ってしまったのが実情である。更に、電力会社は、規制当局である経済産業省から多くの天下りを受け入れている。株式会社は、メリットもないのに、天下りを受け入れることはない。

公務員の政治化の根源は、現在の任命プロセスにある。国家公務員法は能力や成績を基準とする資格任用の原則を規定するものの、公務員の任命権は大臣にある。昇任を含め任命プロセスは、各省大臣の選考に委ねられている。問題は、その基準が一般的であり、資格任用を担保する仕組みになっていないことである。英国などの国では、一般公務員は、政治任用を防ぐため、大臣が幹部を直接任命する仕組みになっていない。選考委員会や中央人事機関が審査・推薦し、これを首相や大臣が承認する仕組みが通常である。間接的な任命手続きをとり、大臣の影響力を極力遮断している。公務員の中立性を守ることに与野党を問わずコンセンサスがあるからである。

 こうした状況で、大臣の任命権を強めたり、一般公務員を政治任用することは、霞ヶ関を更に政治化させ、専門的な分析や組織マネジメントをおろそかにする。政治任用とは、政治家とのコネや関係により公務員を任命することもできる仕組みであり、究極的には、能力・業績主義とは相反するものだからだ。

オーストラリアの上級管理職制度に学べ

 参考になるのはオーストラリアの事例だ。経済や社会制度が行き詰まったオーストラリアの国民は、1983年、政権交代を選択した。オーストラリアでも、官僚主導の弊害が問題になっていたが、労働党政権は、これを政治主導に変えた。労働党は、マニフェストでは幹部公務員の政治任用を掲げていたものの、実行しなかった。代わりに導入したのが上級管理職制度である。次官を除く幹部は、全て原則公募とし、選考委員会の審査を経て任命される。次官は、通常上級管理職の中から選考されるが、任期付採用となった。

 この改革により、役所のセクショナリズムや縄張り意識は是正された。幹部になるためには、公募による競争に勝つ必要があり、教育省の出身だからと言って教育省の幹部にはなれないからである。また内閣の政策目的に貢献する者が出世するようになった。オーストラリアは米国型の制度でなくても政治主導は実現できることを証明した。ただし、改革には十年余を要した。政治家が指導力を発揮し、役人たたきではない改革を慎重に進めたからである

真の内閣一元管理

 今回の改革で、日本においても、幹部公務員を別に人事管理する仕組みが導入されることになり、それは評価すべきであるが、明確な基準により能力・業績を評価する仕組みが構築されないと、それは、オーストラリアなどの幹部公務員制度と似て非なるものになるだろう。

 今回の改革の柱である幹部の一元管理とは、省益や私益を追求する者が幹部公務員となることを防ぐとともに、時の政権が掲げる政策の立案・実施を積極的に支える公務員を育成し、適材適所の配置を行うことである。そのためには、公務員を「政治化」するのではなく「非政治化」する必要がある。法律には手続きの詳細が定められていないので、運用が問題となる。

第1に透明かつ競争的な任命プロセスをつくる必要がある。適格性審査や候補者名簿の作成に中立的な選考委員会や人事院が関与し、ポスト毎に候補者を内閣に推薦する仕組みである。この推薦を踏まえて、首相・大臣が最終的に決定する。こうした仕組みは、英国等、次官に至るまで公務員の中立性が守られている国では標準的である。政府横断的に適材適所の人事を行うためには、官民にかかわらず幹部公務員をその能力や業績に基づき競争させることがカギである。

第2に、正確な人事情報の収集とインセンティブである。内閣人事局は、大臣らから出された人事提案が能力や業績に基づくものであるかを審査し、もしそれが恣意的な場合は、「ノー」と言えなければならない。そのためには、幹部公務員やその候補者の正確な人事情報が必要である。それから、内閣官房等で政府全体の見地から政策立案や実施において業績を上げた者を、省庁等の幹部に登用するようにすることである。しばしば、内閣官房等へは、ノーリターンで出向させるべきだという主張がなされるが、それでは、「日の丸官僚」は内閣に集まり、「省益官僚」は各省に残ることになる。セクショナリズムを是正するためには、全く逆である。出世するためのインセンティブを、省益を守ることから政府の方針に従い業績をあげることに変えることが肝要である。

第3に、政治任用の活用とガイドラインの策定である。官僚主導と批判されるのは、大臣が政策スタッフを持たず、官僚機構に情報を握られているからである。今回の法案では、補佐官制度が導入されるが、彼らは政治任用される。英国等でも、大臣の顧問が存在し、彼等はまさに大臣による政治任用である。米国では、局長等幹部は政治任用だが、課長クラスまでは競争原理による資格任用が原則である。重要なことは、資格任用の公務員と政治任用の公務員を区別することである。どのようなレベルで区別するかは国によって異なる。日本の問題は、明確な区別がないことである。一般職公務員と政治任用者それぞれの行動規範や具体的な行動・行為を想定したガイドラインを作成し、前者の政治的行為を禁止するとともに、後者のアカウンタビリティや権限を明確にする必要がある。

公務員制度改革は政治改革と表裏

 結局のところ、公務員制度改革とは公務員に何をさせるかという問題に改めて答えることである。一般公務員を政治任用し、政治家の分身として調整業務をさせるのか、それとも中立性を基本に専門的分析や評価を行わせるかである。この選択は国よって異なる。幹部公務員について政治任用か資格任用か、採用が閉鎖型か開放型かで、主要国の公務員制度を分類したのが図である。

 米国では、大統領選挙で応援した者が幹部なるなど、政治任用への批判も多いが、かろうじてそれが機能しているのは、厳しいチェック・アンド・バランスがあるかである。能力のない者が幹部になれば、批判の対象になる。日本と同じような公務員制度であった韓国は、近年、上級公務員制度を導入し、数値目標付きの公募を実施している(省庁のすべての幹部ポストの2割を官民公募、3割を政府内での公募)。

 筆者は、事務次官等の幹部公務員については、英国等をモデルにすべきと考える。公務員制度改革と政治改革はコインの表裏の関係にある。政治主導を強めることに異論はないが、それは大臣の任命権を強めることではない。英国では、大臣に実質的な人事権はないが、政治主導の国として評価されている。それは、公務員の専門的な分析検討に基づき、首相・大臣が調整や意思決定に指導力を発揮しているからだ。新たに内閣人事局が設置されれば、それは霞ヶ関の最強の権力機関になるかもしれない。府省の幹部職員の人事を握っているからである。透明な任命プロセスとチェックシステムがないと、猟官運動が横行しセクショナリズムも是正できない。一般職公務員と政治任用者を区別し、それぞれの役割に応じた人事管理を構築する必要がある。

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