「年金100年安心」は、結局どこまで本当なのか「老後資産2000万円」報告書の是非より論じるべきは、「年金100年安心」は結局のところ、本当なのかということだ(写真はイメージです) Photo:PIXTA

「老後2000万円」報告書は
建前上専門家の提言に過ぎない

 金融審議会市場ワーキング・グループ報告書「高齢社会における資産形成・管理」(2019年6月3日)が「老後資産2000万円不足」と指摘したことを受けて、「年金100年安心」はウソだったのかなどと野党が国会などで糾弾、政府が報告書を撤回する騒動に発展した。

 報告書に多少の不備はあるとしても、7月に予定されている参議院議員選挙の争点を探していた野党の「言いがかり」に近い印象もあるなか、報告書を撤回するなどして事実を説明しようとしない政府の姿勢こそが、大きな問題である。与野党ともに、年金制度の本質的な問題から逃げており、安倍政権の政策形成過程は相変わらず不透明である。

 報告書が炎上したことを受けて、麻生太郎金融担当大臣は、6月11日の記者会見で、「正式な報告書として受け取らない」と表明した(『日本経済新聞』6月11日夕刊)。また同日、自民党の二階俊彦幹事長は、「国民に誤解を与えるだけではなく不安を招いており、大変憂慮している。撤回を含め厳重に抗議している」と述べた(同日経より)。

 報告書は、本来であれば金融審議会の総会を経て公式な文書となる見込みだったが、麻生大臣の指示を受け、今後の政策立案に報告書を活用しないとしている。

 そもそもこの報告書は、建前としては専門家の意見・提言に過ぎず、この内容を実際の政策に取り入れるか否かは政府の判断である。今回に限らず、政府の審議会や研究会の報告書も同様の性質のものである。

 したがって、政府としてどう対応するかは政府が決めることであり(政策は国民が選んだ政治家が決めるのが、民主主義の基本的なルールだから)、「撤回」などということはおかしいのだ。「専門家のご意見はうかがった。これを踏まえて政府として適宜対応する」と言えばよいだけの話である。

 ただし現実には、多くの審議会の報告書の内容は、官僚たちが自分たちの利害を反映させるように執筆している。正確にいえば、官僚たちが原案を書き、専門家の修正意見を適宜採り入れて仕上げる。「審議会は官僚の隠れ蓑」といわれる所以である。

 今回の報告書についても、金融庁の三井秀範企画市場局長は、14日の衆院財務金融委員会において、原案は金融庁事務方が書いたと述べている。また、三井局長は、老後の2000万円の資産が必要とした報告書について「配慮を欠いた対応でこのような事態を招いたことを反省するとともに、深くおわびする」(『日本経済新聞』2019年6月15日)と述べている。

 報告書は専門家が書いたというなら、局長が謝る必要はない。他方、実際には官僚たちが原案を書いたので、麻生大臣は金融庁事務方を非難・叱責しているともいえるが、それは金融庁を所管する麻生大臣の責任ではないか。

 報告書の契機となったのが、安倍政権の未来投資会議が2018年6月に取りまとめた『未来投資戦略2018』である。ここでは、私的年金制度の普及・充実を図るとともに、「金融機関における老後の資産運用・取崩しを含めた資産の有効活用に適した金融商品・サービスの提供のほか、成年被後見人の財産の保護の仕組みの充実など、高齢者が安心して資産の有効活用を行えるようにする環境整備を図る」ことが示されている。

 要するに報告書は、アベノミクスを実現するべく金融庁がつくったものなのだ。それを麻生大臣が、「政府のスタンスと違う」などと言うのでは、官僚たちも立つ瀬がないだろう。

 わかりにくい話になっているが、問題の1つは、今回の報告書を専門家がプロフェッショナル・スタンダードに基づいて本当に書いたものなのか疑わしい、ということである(これは改めて論じる)。

野党の「言いがかり」に対する
政府・与党の逃げの姿勢

 報告書の位置付けはやや技術的な問題に過ぎないが、より本質的な問題は、野党の「言いがかり」に対して政府・与党が7月に予定されている参院選を意識し、「国民に誤解を与えた」「不適切な表現だった」と早々に誤り、騒動を鎮静化しようとし、年金や老後の所得保障について、きちんと事実を語らないことである。

 安倍晋三首相も、10日の参議院決算委員会でそうした趣旨を述べるとともに、
「100年安心はウソではない。給付と負担のバランスは取れている」などと述べるだけだった。

 野党は当初、「年金100年安心はウソだったのか」「老後資産は2000万円ないと生活できなくなるのか」といった感情論で政府を攻撃していたが、少し時間が経ち、たとえば立憲民主党会派の大串博志衆議院議員は、14日の衆議院財務金融委員会でこの報告書の内容を評価するとともに、「安倍政権は年金問題に真正面から取り組もうとしていない」と非難している(『日本経済新聞』2019年6月15日)。

「年金100年安心」の意味と効果
最大の改革マクロ経済スライドとは

 それでは、正面から議論すべき年金問題とは何か。それは、「年金100年安心」の意味と効果である。これは、国民1人1人が年金により100歳まで安心して暮らせるという意味ではなく、年金財政が長期に安定するという意味である。

 その安定化させる仕組みが、2004年の年金改正で導入された「マクロ経済スライド」であり、これは最近の年金制度改革で最も大きな改革である。2004年の年金改正では、将来の現役世代の保険料負担が重くなり過ぎないように、将来の保険料水準(上限)を法律で決めた。この改正によって、2017年度において年金保険料はすでに上限に達している。

 保険料の上限を決めたので、もし平均余命が伸びたり、高齢化率がさらに進んだ場合には、給付を削減する必要がある。この給付水準を調整する仕組みが「マクロ経済スライド」である。

 年金額は、もともと賃金や物価が上昇すると増える仕組みになっているが、マクロ経済スライドは、一定期間、年金額の伸びを調整する(賃金や物価が上昇するほどは増やさない)ことで、保険料収入などの財源の範囲内で給付を行いつつ、長期的に年金の財政を安定化させるものである。この長期的な期間が「おおむね100年」となっている。

 具体的には、年金額の伸びから「スライド調整率」を差し引いて、年金額を改定することとなる。たとえば、賃金(物価)上昇率が1.5%で、スライド調整率が0.9%のとき、実際の年金額の改定率は0.6%となる。ここで、スライド調整率は次の式で計算する。

「スライド調整率=公的年金全体の被保険者の減少率+平均余命の伸びを勘案した一定率(0.3%)」

 毎年度スライド調整率は異なるが、2014年財政検証に基づく2015年から2040年までの見込み(年平均)では1.2~1.3%となっていた。

本当に年金制度は
「100年安心」なのか

 制度の説明が長くなったが、本当に「100年安泰」かというと、今のところそのようにはいえない。マクロ経済スライドを導入したものの、デフレが続いたため(賃金や物価の上昇率がマイナス)、これまで発動されなかったからである。
 
 ようやく2014年は物価・賃金が上昇したため、2015年に初めてマクロ経済スライドは発動された。被保険者数の減少率0.6%と平均余命の伸びを勘案した率0.3%の計0.9%で、年金額が削減された。2015年の新規裁定者の年金改定率は、名目賃金変動率の1.4%(=2.3%-0.9%)となった。

 また、基礎年金部分については、特例水準解消(これまで物価が下落していたにもかかわらず、年金を削減しなったので、その払い過ぎを取り戻すもの)のため、さらに0.5%を差し引き0.9%が改定率となった。

 今まで1回しか発動されていなかったマクロ経済スライドだが、2度目が2019年度に発動される。2019年1月18日、厚生労働省は2019年度の公的年金の支給額を0.1%引き上げると発表した。これは、2018年の消費者物価上昇率が1.0%(対前年比)、賃金上昇率が0.6%だったことを受け、上昇幅が小さい賃金上昇率を基準にマクロ経済スライドを適用するもので、年金の上昇幅は0.1%に抑えられる。

 時間は戻るが、2016年12月の年金関連法改正によって、2021年4月からは、賃金が下落した場合にも支給額を減らす新しいルールが実施されるので(これまでは、賃金の下落が物価の下落より大きい場合でも、物価の下落に合わせていた)、今後は「安泰」となるかもしれない。

年金財政が安泰になっても
貧困の高齢者が増えるという難題

 しかし、もしマクロ経済スライドが真に発動されると、別の問題が生じる。マクロ経済スライドが予定通りに発動されると、厚労省の推計(2014年財政検証)では、基礎年金給付が今後約100年間で約3割削減されることになる。今後、人口の将来推計などによると、貧困の高齢者が増えることが予想されている。生涯未婚率が増えて単身の高齢者が増えていること、女性は夫と死別する可能性が高いこと、就職氷河期世代のように年金保険料を十分納められなかったことなどがその理由である(図1参照)。これに加えて、マクロ経済スライドにより、基礎年金額が削減されると、貧困に拍車がかかるだろう。

 たとえマクロ経済スライドにより年金財政が安泰になったとしても、年金額が削減されるので、貧困の高齢者は生活保護に頼らざるを得なくなる。現在でも、生活保護受給者の約半分は高齢者となっているが、この割合がさらに増えることになる。年金支出は減っても、よりお金がかかる生活保護費が増えるのだ。

 年金の財政検証とは、長期的な年金財政の健全性を定期的に検証するもので、厚生年金保険法及び国民年金法の規定により、少なくとも5年ごとに、国民年金及び厚生年金の財政の現況及び見通しを作成するものだ。まさに、それが今年実施される予定である。

 前回、2014年の財政検証の結果は6月3日に公表されたが、今回はいまだ公表されていない。7月に参院選を控えているため、公表は選挙後ではないかと憶測されている。「老後資産2000万円不足」騒動で、政府としては公表しないという方針を強めているのではないか。

 第二の問題は、こうした年金財政と国民の老後の安定という最も本質的な問題から目を背けていることである。年金財政の安定を優先すれば、国民の老後が厳しくなる。国民の老後の安定を優先すれば、年金財政が不安定化するか、あるいは現役世代の負担が重くなる。

 年金財政の安定といっても、それは国が保障するものではなく、我々国民が負担する保険料や税である。負担と給付をどうバランスさせるかが最も本質的な問題なのだ。野党も、単に「国民の老後を守れ」「政府はウソつきだ」と言うだけでなく、どうすればバランスできるかを提案すべきである。「フリーランチ」などないからである。

金融審議会ワーキンググループに
年金の専門家が不在という事実

 さて、そもそも今般の金融庁の報告書の内容に問題はないのか。金融庁事務方が下書きしているので、総じて穏当な表現になってはいるが、特に野党やメディアが取り上げたのが「2000万円不足」である。具体的には、「夫65歳以上、妻60歳以上の夫婦のみの無職の世帯では毎月の不足額の平均は約5万円であり、まだ20~30年の人生があるとすれば、不足額の総額は単純計算で1300万円~2000万円になる」(ページ21)という記述である。

 報告書は「あくまで平均の不足額から導きだしたものであり、不足額は各々の収入・支出の状況やライフスタイル等によって大きく異なる」(ページ21)と述べているものの、この5万円・2000万円が1人歩きしてしまったのである。こうした数字は課題を説明するにはわかりやすいが、今から思えば、色々な前提条件で不足額が異なる複数のケースを示せば十分だった。

 しかし、この報告書の5万円・2000万円という記述は、咎めるほどの問題ではない。今回の騒動の第3の問題は、年金の問題を議論するのに、ワーキング・グループに年金や社会保障の専門家がほとんどいなかったことである。正確には、21人の委員のうち、年金・社会保障の専門家はたった1人であった。多くは、金融や法律の専門家である。金融庁の審議会だから、当然そのような委員を選んだわけである。

 報告書のテーマである「高齢社会における資産形成・管理」の重要性は何ら否定しないが、報告書は資産運用という金融の側面に偏り過ぎている。そもそも、老後の生活保障についての世界の常識は、「3階建」、すなわち3つの方法で対応するというものである(図2参照)。

 1階は老後生活の最低保障・ミニマムであり、所得の再分配を目的とするもので、政府が責任を持つ。2階は、現役時の生活水準を維持することを目的として、貯蓄の性格を持つ(報酬比例の年金がその代表例)。ただし、日本の厚生年金のように、公的な制度で対応する方法と一定規模の企業に強制的に対応させる私的な制度で対応する方法がある(保険料を固定する拠出建てか、給付を固定する給付建てといった相違もある)。そして3階は、任意の貯蓄を目的とするものであり、企業年金、私的年金、預金などが含まれる。

 今回の騒動で、野党は「年金で老後を支えると言っていたのはウソだったのか。2000万円も貯蓄しろと言うのか」といった口調で政府を攻撃した。これに対して政府は、「2000万円ないと生活できないと聞こえ、不安をあおった」(麻生大臣)と釈明したが、これは両者ともに間違っている。世界の常識は、老後の生活は3階建の仕組みで賄うものであり、本来、公的年金だけで悠々自適の暮らしができる国などないのだ。

 政府の報告書や方針などが説明するべきは、こうしたグランド・デザインを示した上で、1階・2階、あるいは所得の低い人たちへのセーフティネットについては政府が責任を持つ一方で、中高所得者については自助努力が必要であることから、今回の報告書がまさに提案しているように、資産形成の必要性を訴えることである。

年金制度の情報を詳らかにし
何が問題なのかを真剣に議論せよ

 今必要なことは、金融庁の報告書を単に批判し、あるいは撤回するといったことではなく、年金制度に関わる様々な情報を公開するとともに、何が問題なのか、どうすればよいかを真剣に議論することである。

 今の安倍政権は、構造改革ができる力を持っているが、社会保障制度の改革については後ろ向きである。それでも医療については、政府の改革のアジェンダに載っているが、年金については、そうではない。しかし、今回の騒動で明らかになったように、年金についても課題は多い。改革を先延ばしにすればするほど、問題は深刻になる。そのツケを負うのは、結局国民なのである。

(明治大学公共政策大学院教授 田中秀明)