解散は国民・国会により内閣・天皇によるのではない。

解散権は誰のもの クビ切る前に、国会で「辞世の句」を

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聞き手・高久潤、編集委員・塩倉裕 

 吹き荒れていた解散風はピタリとやんだ。だが、なぜ首相が自由に衆院を解散できるのか。政治家や国民に、思い込みはないだろうか。英国では近年、首相の解散権に制約が加えられた。与党が勝てそうなタイミングでいつでも行使できてしまう解散権。現状を追認したままでよいか。憲法学者の岩切大地・立正大学教授に聞いた。

 ――「首相には衆議院を解散させる権限がある」ということを素朴な前提にして、日本では戦後ずっと政治が行われてきました。

 「国会でよく目撃されてきた光景が思い出されます。衆院議長が議場で解散の詔書を朗読したあと、衆院議員たちの多くがなぜか万歳三唱を叫んできました。しかし『その前に議員が本来すべきことはないのか』という問いは投げかけられたでしょうか。議員のすべきことは、その解散・総選挙が必要かどうかを吟味することなのではないかと私は考えます」

 ――衆院解散について憲法にはどう書かれているのでしょう。

 「よく知られるのは憲法69条でしょうね。『衆院で不信任案が可決されたら内閣は10日以内に衆院を解散するか総辞職する』と定めた規定です。日本が採用する議院内閣制は、国会に信任された内閣が国会に対して行政の責任を負う仕組みです。国会が内閣を信任しなければ、政治が膠着(こうちゃく)状態に陥るため、打開策として解散という手段が埋め込まれているのです」

 ――内閣不信任案が可決されたわけでもないのに好きなタイミングで首相が解散を決めてしまう――。最近気になるのはそんな解散です。2017年の解散を首相は「国難突破解散」と呼びました。

 「『衆院の解散権は内閣にある』。これが政府の解釈です。根拠は憲法7条にあると政府は説明しています。7条は、天皇が『内閣の助言と承認』に基づいて行う国事行為を計10項目挙げており、その一つに『衆議院を解散すること』があります。国事行為としての衆院解散が、内閣の助言と承認で行われる。そう定めた規定から、内閣には解散権があるとの解釈を引き出したのです」

誰のものか、憲法には明示なし

 ――理屈はそれなりに通っているのかもしれませんが、アクロバティックな解釈に聞こえて正直、ストンと腑(ふ)には落ちません。

 「そういう人も多いでしょうね。実は、解散権のありかについて憲法学界の学説は決着していません。日本国憲法には、解散権が誰のもとにあるかを明示した記述がないからです。7条によって解散権は内閣にあるとする解釈が一応『通説』的な位置にはありますが、ほかにも『解散権は議院内閣制という制度自体に内在する』といった説などがあります」

 ――岩切さんは“7条解散”説をどう考えているのですか。

 「憲法を学習・研究し始めたころは7条説で納得していましたね。でも10年ほど前から疑問を感じるようになりました。たとえば憲法4条は、『天皇は国政の権能を持たない』と定めています。なのに7条説を聞くと、あたかも天皇がいないと解散ができないかのように聞こえてしまいます。天皇国事行為はあくまで儀式的・形式的なものだとされているのに」

 ――憲法の不備でしょうか。

 「そう言われても仕方ないでしょうね。解散は内閣が判断するという規定が書き込まれていれば、少なくとも解散権のありかは明確になり、天皇が権能を持たないこととも整合します。もっとも、この問題を理由にすぐ憲法改正をすべきかどうかは別問題でしょう」

 ――解散権は何の制限もなく行使されてかまわないと、憲法学界は考えてきたのでしょうか。

 「違います。党利党略による解散は不当だと考えられてきました。逆に解散権の行使が認められる場合としては、たとえば、内閣が非常に重要な政策として掲げている案件が国会に否決されたケースが挙げられています。また、総選挙のときには議論されていなかった重大問題が後に浮上した場合などにも認められるとされます」

 ――その「制限」を現実の政治は踏襲しているでしょうか。

 「最近は非常に疑問だと思います。17年の『国難突破解散』では、世論調査で70%の人々が、おかしいと疑問を呈しました」

 「当時政府は、森友・加計学園問題の責任を問われていました。追及のため野党が臨時国会を召集するよう求めたにもかかわらず、憲法で定められた召集をせず、ようやく国会を開いたと思ったら冒頭で衆院を解散した。憲政史上ここまで国会を軽視した内閣があっただろうかと感じました」

 ――解散権の問題が近年深刻化して見えるのは、なぜでしょう。

 「二大政党制を目指して90年代以降に進んだ政治改革の結果がいびつな形で現れたためです。解散権はそもそも『2強』の政治状況と相性のよい道具です。でも日本に現れたのは『1強』でした」

 「解散を抑止する力が減ったこともあります。以前の自民党には派閥があり、不透明ながらも意見の多様性につながっていました。政治改革で派閥が解消され、首相の権限も強化されたいま、『解散の是非』は国会で議論されないだけでなく、与党内でもチェックされにくくなっているのです」

英国では法律制定、「専権事項」を「共同行為」に

 ――政治改革では英国がモデルにされました。解散権は英国ではどう使われてきたのですか。

 「基本的には内閣が自由に解散権を行使してきました。自らに都合がよい時期に解散する点で日本の7条解散に似ています。ただ注目すべきは、解散は議員任期5年のうちの4~5年目で行うのが通例となっていたことです。選挙で有権者に約束した政策を実現するために、与えられた任期をきちんと活用すること。英国ではそれが大事だと考えられているのです」

 ――その英国が、11年に法律を制定して、首相の解散権行使に制約をかけたと聞きました。

 「議会任期固定法です。制定のきっかけは10年の総選挙で保守党単独過半数を取れなかったこと。自由民主党が、保守党と連立を組む条件として提示しました」

 「その法律で英国では、下院の総議員の3分の2が同意するなどの条件を満たさなければ解散できなくなりました。内閣の意思だけではなく、下院の承認という手続きが必要になったわけです。英国では解散が『首相の専権事項』から『内閣と議会の共同行為』になったと言えます。背景には議会重視という政治の流れもあります」

 ――英国と同じような法律で解散権を制約すれば、日本の状況も改善されるでしょうか。

 「いえ。政治や憲法などの状況が異なるので、同じことをすればうまくいくとは思えません。たとえば英国の政治や憲法の研究をして気づくのは、日本は野党を大事にしようという考えがあまりに希薄な社会だということです」

 「英国には『女王陛下の反対党』という呼び方があります。野党は重要な役割を持つという考えを反映した言葉です。野党こそ、内閣の責任追及の主役を担い、次の日の与党になる存在だからです。そのために英国には、野党になった党を財政補助などで特別に支援する制度があります。与党はそもそも強大な権限を持つ存在なので、与野党をフェアに戦わせるためには野党を支援する必要がある、との合意があるのです」

「正当か」問う論戦が足がかりになる

 ――では、首相による恣意(しい)的な解散に日本で制限をかけるために、何をすべきでしょうか。

 「解散が必要だとする内閣の主張を国会が吟味する『手続き』を埋め込んでいくことでしょう。残念ながら日本では、野党を大事にする発想も、議員は任期をしっかり活用すべきだという意識も希薄です。足がかりがあるとすれば、党利党略による解散は不当だとみなす規範意識でしょう。有権者がその規範に気づく機会を増やし、政治家や人々の意識を変えていくこと。遠回りのようですが、それが現実的な対策だと思います」

 ――具体的には?

 「いまの解散の進め方では、天皇の署名が入った解散詔書は他の議事に優先して朗読され、その日で議員が失職するとされます。だがそれでは議員はあたかも上からの力で失職させられるようです。詔書を朗読する前に議長が時間を設けて、議員に質問や討論を許すべきだと思います。解散に議会を関与させるという意味で、英国を参考にした方策であり、解散を民主化していく行為でもあります」

 「議員たちが国会の場で、議事録に残す形で論じ合う。テーマは『解散は正当か』です」

 ――討議をしても解散が中止されるわけではありませんよね。

 「直接的に制約になるかは分かりません。ただ民主主義では手続きが意味を持ちます。選挙に臨む前に国民が、解散の是非についての国会での論戦を見る。『言葉を尽くして説得を試みる』が政治の基本原則であるはずです」

 「解散は国民が選んだ議員のクビを切る行為であると同時に、国会という『民主的な身体』のクビを切る性格も帯びています。ならばその前に“辞世の句”を詠むという営みもあるべきでは」(聞き手・高久潤、編集委員・塩倉裕)

     ◇

 〈「解散権」の由来〉 内閣が衆院を解散できる根拠として政府は、天皇国事行為を定めた日本国憲法第7条を挙げる。初めての「7条解散」は吉田茂内閣による1952年の「抜き打ち解散」。野党議員が7条解散は違憲だと訴えたが、最高裁は60年、解散は「政治性の高い国家統治の基本に関する行為」(統治行為論)であるため裁判所の審査外だとし、訴えを退けた。

解散に関する憲法条文から

 第七条 天皇は、内閣の助言と承認により、国民のために、左の国事に関する行為を行ふ。

 一 憲法改正、法律、政令及び条約を公布すること。

 二 国会を召集すること。

 三 衆議院を解散すること。

 四 国会議員の総選挙の施行を公示すること。

 五 国務大臣及び法律の定めるその他の官吏の任免並びに全権委任状及び大使及び公使の信任状を認証すること。

 六 大赦、特赦、減刑、刑の執行の免除及び復権を認証すること。

 七 栄典を授与すること。

 八 批准書及び法律の定めるその他の外交文書を認証すること。

 九 外国の大使及び公使を接受すること。

 十 儀式を行ふこと。

 第六十九条 内閣は、衆議院で不信任の決議案を可決し、又は信任の決議案を否決したときは、十日以内に衆議院が解散されない限り、総辞職をしなければならない。

     ◇

 1979年生まれ。立正大学教授。英国の憲法について詳しい。論文に「解散権の制限」(法律時報)など。

 

ーーーーー

コメント:三権分立の中でも直接国民が自らの代表として選ぶ国会が最高機関であり、その立法を執行する代行機関が内閣である。その内閣が国会で不信認とされたら総辞職するのが本来の姿である。衆議院の解散が内閣によるのは内閣が国会の不信任を不当として国民の信を仰ぐ場合のみである。だから国民の信を問う前に国会で十分に解散の是非を議論すべきである。その上で(内閣の都合ではなく、国民の真の利益の為にだけ)解散が許されるべきである(その場合でも内閣の独断・横暴を防ぐ為に国会議員の三分の二以上の承認を必要とするなどの条件を課すべきである)。国会解散が内閣の専権(本来の仕事)でないことは、国民の象徴たる天皇が国民に代わって国会の決定に承認を与える為で(そこに専権が無いように)国会の代行者である内閣の助言・承認を必要としているだけで、内閣が勝手に指令・確認するものではなく、あくまでも形式上の手続きである。これら一連の規定・手続きはあくまでも主権在民を根本としその直接代表たる国会を三権中の最高機関とし象徴天皇の役割を考慮したもので内閣・天皇の行為はあくまでも形式的・手続き上の行為であり、両者に独自の専権があるのではない。

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