「首相は裸の王様に」 元内閣法制局長官の警告

継承「強引人事」

「首相は裸の王様になりかねない」 退任言い渡された元内閣法制局長官の警告

記者の質問に答える元内閣法制局長官の山本庸幸氏=東京都千代田区で2020年11月5日、玉城達郎撮影

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 菅政権が日本学術会議の新会員候補を任命しなかった問題で、除外決定の「キーマン」とされるのが首相官邸事務方トップの杉田和博官房副長官だ。「法の番人」とも呼ばれる内閣法制局のトップだった山本庸幸・元内閣法制局長官(71)は7年前、その杉田氏から突然、長官退任を言い渡された。当時の安倍晋三首相が目指していた集団的自衛権の行使容認に向け、内閣法制局の慣行を破って長官を交代させた人事は、政権の意に沿わない人物を除外する政治手法の象徴として議論を呼んだ。「人事を主導したのは杉田氏だったのではないか」と振り返る山本氏に、菅政権へと引き継がれた官邸主導人事の実態について聞いた。【聞き手・青木純】

「参院選後に辞めてもらうことになっている」

菅義偉首相(左)と杉田和博官房副長官

 内閣法制局長官を辞することになったのは、2013年の6月ごろだった。首相官邸で開かれた閣議の後、杉田さんから「あ、ちょっと」と呼び止められ、立ち話の形で「君には7月21日の参院選の後に辞めてもらうことになっているから」と言われた。長官は政治任用ポストである特別職の国家公務員なのでそう言われれば従うしかないが、後任の名前を聞いて本当に驚いた。それは内閣法制局での勤務経験が全くない小松一郎駐仏大使(当時、14年に死去)だったからだ。

 内閣法制局では、これまで第2~4部の部長経験者の中から第1部長になる人が決まり、その第1部長が法制次長、そして長官に昇任するという人事慣行が続いてきた。これは、膨大な数の法案の審査を通じて能力のある人を選別し、誰が見ても「この人しかいない」という人をトップに据えるための知恵だ。そういう人ならば当然、憲法解釈も安定的に行うことができる。人事の独立の確保も重要だ。内閣にとって耳に痛いことでも「従来の法律の解釈や判例を踏まえると、これが客観的な解釈です」とはっきり言えるようでないと、与野党双方から信頼してもらえなくなる。このため私はてっきり、当時の横畠裕介・内閣法制次長が長官に昇任するものだと思っていた。

小松さんには深く同情している

 私の後任となった小松さんは第1次安倍政権のころ、集団的自衛権の行使容認の必要性を訴えた「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」を仕切った人だと聞いていた。だからそうした人を長官に据えることで、内閣法制局に憲法解釈の変更を迫ろうというのが官邸首脳の考えなのだろうと受け取った。

内部から昇格させる慣例を破り、安倍前首相が外務官僚から任命した小松一郎内閣法制局長官(当時)=国会内で2014年3月20日午後1時51分、藤井太郎撮影

 もっとも、小松さん自身は集団的自衛権に対して抑制的な考え方を持っていたのではないか、というのが私の印象だ。新旧長官として2人であいさつ回りをした後、乗っていた車がもうすぐ内閣法制局の建物に着くという時、私から「小松さんは憲法と国際法、どちらが優先すると思っていますか」と尋ねた。すると、それまで雄弁にしゃべっていた小松さんが突然黙り込んだ。憲法についてよく分かっているからこそ、どのような道筋で取り組めばよいのか深く悩んでいたのだと思う。

 長年の人事慣行というものは、それなりの合理性があるものだ。内閣法制局の場合は、外からはあまり見えないが、膨大な量の法案審査があり、長官はこれをこなすだけでも激務だ。それにもかかわらず、集団的自衛権のワンポイントリリーフとして外から未経験の人を持ってきたのだが、これには、やはり無理があったと言わざるを得ない。私は、亡くなられた小松一郎さんには、深く同情している。

「うるさ型」が気付いたら渦から出されていた

 実は、私は12年12月の第2次安倍政権発足の数日前、安倍氏の側近から「首相は集団的自衛権の行使容認を希望されている。どう思うか」と聞かれ、「集団的自衛権を真正面から行使するのは憲法上できない」と答えていた。と同時に「もっとも、現行の憲法解釈で認められるギリギリの範囲内で自衛隊の活動を広げることならできるだろう」とも話した。私が法制局長官として集団的自衛権について意見を伝えたのは、その1回だけだった。

 それを集団的自衛権と呼ぶかどうかはともかくとして、議論の余地はあったし、安倍氏から明確な方針が示されたなら、その方針に沿って真剣に議論したいと思っていた。行政機関の一員として、トップから指示されれば、そのように動くのは当然のことだ。ところが、安倍氏は、私の考えていた行政機関のトップというよりは、あたかも党内政治のように行政機関内部にも政治的に振る舞ったと思う。つまり、部下に指示し、議論し、必要なら説得して方向性を決めるのではなく、いわば「うるさ型」を、いつの間にか渦の中心から徐々に外していき、気が付いたら渦から出されていたというのが実感だ。

参院本会議で共産党の小池晃書記局長の代表質問に答える菅義偉首相。旧帝国大学への学術会議会員の「偏り」について説明した=国会内で2020年10月30日午後2時12分、竹内幹撮影

官邸内人事は杉田氏が差配しているが、学術会議に持ち込むのは場違い

 私のころは、官邸内人事は、すべて杉田氏が差配されていた。後に内閣人事局長になられたが、人事のスペシャリストであり、既に長くやっておられるので、人事を通じての各省庁に対する官邸の影響力には今や絶大なものがある。しかも「人事権は内閣にあり」という原則を誰よりも重んじていたと思う。それ自体は、内閣が行政組織の統一を図り、国務を総理する機能を十全に果たす上で必要なことである。

 ところが、昨今の日本学術会議を巡る問題は、外から見ていて、どうにも理解しかねる面がある。法律の解釈はともかくとして、日本学術会議は確かに首相の所轄の下にあるが、各省庁のように直属の行政機関ではない。しかも日本学術会議法では「会員は、日本学術会議の推薦に基づいて内閣総理大臣が任命する」とあるのだから、それなりの自治が認められていると思う。そういうところに内閣の人事権の論理を持ち込むのは、いささか場違いな気がする。

不透明な印象を与えるのは首相にメリットがない

 今は新政権がスタートした直後の最も大切な時期だ。そのような時にこうした問題が起きて不透明な印象を国民に与えるのは、菅義偉首相にとって何のメリットもない。報道によれば、本件に深く関与したのは杉田氏ということだが、それが本当であれば、どういうお考えだったのか、聞いてみたい気がする。もしそれが、日本学術会議の特性よりは、内閣の人事権を重視したということであれば、過ちを改めるにはばかることなく、もっと早い段階で推薦通りに任命すればよかったと思う。

参院予算委員会で共産党の小池晃氏の質問に対する菅義偉首相(中央左)の答弁を巡って協議する与野党の理事ら。左端は発言を求め挙手する加藤勝信官房長官=国会内で2020年11月6日午後4時44分、竹内幹撮影

 これまで、安倍政権が長期にわたって続いたひとつの要因は、特に今井尚哉首相補佐官兼秘書官(当時)らが優秀で、「アベノミクス」など、次々に的確な政策を打ち上げて「攻めの姿勢」で国を引っ張っていったことだ。ところが新型コロナウイルスの時代になると、事の性格上「受け身の姿勢」にならざるを得ないのに、その中で無理して局面を打開しようとして、全国一斉休校や「アベノマスク」のような、皆が首をかしげるような政策が打ち出されてしまった。このような場合、安倍氏の周囲に少しでも物の分かった人がいれば、それはおかしいと進言して止められたはずだ。

首相は「耳に痛い意見」受け入れる度量を

 首相の周囲で仕える国家公務員たちの大切な役割は、憲法や法律、行政の原則などに反する恐れがあれば、その旨をはっきりと進言することだ。首相もそうした「耳に痛い意見」を言ってくれる人を常にそばに置き、必要ならそれを受け入れる度量を持たなければならない。そうしないで、自分の意に沿う人、そんたくする人ばかりで周りを固めれば、最終的には裸の王様になってしまいかねない。つまり、権力をもつ者にはそれなりの謙虚さが必要ということだ。中国・唐の皇帝だった太宗の言行録「貞観政要(じょうがんせいよう)」は、現代にも通じる。

山本庸幸(やまもと・つねゆき)

 1949年生まれ、愛知県出身。京大法学部を卒業後、旧通商産業省に入り輸出管理や特許などを担当。99年に内閣法制局第4部長となり、第1部長や法制次長を経て2011年12月に長官に就任。13年8月の長官退任後、最高裁判事に任命され19年9月まで務める。現在は法律事務所に顧問弁護士として所属。今年11月に旭日大綬章を受章した。

貞観政要(じょうがんせいよう)

 中国・唐の2代皇帝だった太宗・李世民の言葉をまとめた書物。「貞観」は太宗在位の年号で、「政要」は政治の要諦という意味。目上の人の過失などに忠告する臣下の諫言(かんげん)と、それに心を開く君主の姿勢が重要だと述べられている。菅氏は19年2月に毎日新聞に掲載された「蔵書拝見」で、「官房長官になって特に参考にした」書籍として挙げている。日本には遅くとも平安時代には伝来し、帝王学の教科書として歴代の天皇や足利、徳川将軍らに読まれた。最近はリーダー論として関連書がブームになっている。

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